新村治构想:村民自治与合作社改革可以并轨

2006-11-27 14:39:12  论文网收集整理  www.66wen.com  
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      一、村民自治的困扰


        村治,即乡村治理。村民自治是新时期村治的一种有益探索,但是遭遇重重困扰。首先,作为一个“群众性自治组织”,从理论和法律上讲,村民委员会是村民自下而上选举产生的,其经费也来自村民,循此毋庸置疑的合法性逻辑,自当对下负责,其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会,难以避免地,更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命(抓办计划生育)”,实际充当着上级政府的派出机构,履行着类似于“村公所”的职能,在这个意义上,“行政村”的称谓倒也切中实质。

        如果真正落实了村民自治,村委会选举摆脱了上级包办或暗中控制,在现行体制下,则还有“尾大不掉、政令难通”的担忧,亦非空穴来风。其实,从法理上讲,村民委员会是否有义务为行政当局“要粮”、“要款”、“要命”,尚且值得质疑,何况这些行为往往处于村民个体利益的对立面呢。《村民委员会组织法》第四条规定,“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”,从其语气上说,这种“指导、支持和帮助”可以接受,也应该可以不接受,何况后面还规定,“乡、民族乡、镇人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”呢。第四条还写道,“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”,但这究竟是一般性描述还是强制性义务,立法者似乎也是颇费踌躇的[]。如果村委会具有无条件、无止境的“协助”义务,则将在事实上丧失自治地位,至少也是在工作重心上的本末倒置。


        现有的案例显示,上级内定人选之外的“黑马”上任后,多能主动示好于基层政府,卖力甚殷,这不妨理解为传统合法性诉求的一种模仿或沿袭,但是,这种惯性难以持久,因为他们将很快发现自身的合法性来源本已足够充分。所以,在所谓村民“民主”自治的旗帜下,乡村精英如果挟“民意”自重,消极抵制乃至积极对抗行政当局,应该不致令人大感意外。对此,不能脱离现实的利益格局,寄希望于个别人的甚么政治觉悟。当然,基层政府不会容忍村委会潜在的“独立主义”倾向,而村民对于唯上是从的村委会的不满也日益滋长。这种内在冲突、“两头受气”的局面,更可能使得乡村精英自甘游离于村治之外,以至于,沉渣泛起,流氓当道。从长期的演变来看,势必严重动摇现政权的根基,危及国家的长治久安。

        此外,同在村一级,现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位,理论上难以解释,实践中更不便操作。根据常识也不难想见,他们的利益可能一致,也可能不一致。即使利益一致,观点、主张更可能不一致。这样两个权力中心,并无明确分工,各自都有“尚方宝剑”在手,很容易滋生事端,内耗不断。相比于村党支部,在理论和法律上,也在大量的现实中,村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。而村党支部则拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。相当多的地方过度强调村党支部的核心作用,造成村支部过度干预乃至包办村委会工作,将村委会变成了村党支部的辅助组织,使村委会丧失其自治功能,严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展[]。另外一些地方诉诸于其他种种制度设计,如交叉任职、“两票制”等等,意在拓宽村党支部的民意基础,使“党的领导”兼容于村民自治的框架。

        但是,现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微,偶有成功的经验也无普遍推广的价值。表面上看这是一个“平行结构”的问题,其实从深层来说,也是一个“上下结构”的问题。村委会与上级政府并无隶属关系,而党组织遵循严格的“民主集中制”原则。《党章》第十五条规定,“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”,第二十九条规定,“党的支部委员会选出的书记、副书记,应报上级党组织批准”。《中国共产党基层选举工作暂行条例》第十五条更规定,“上级党的组织认为有必要时,可以调动或指派下级党组织的负责人”,第十六条则要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意”。中国共产党是我国唯一执政党,从广义上讲,党的组织是政府机构的组成部分,党对村委会的领导和干预实际上可以被看作政府行为。村党支部,特别是村支书,更容易成为上级政府的代理人。这才是冲突的根源。我们倾向于认为,村民委员会与村党支部之间的紧张关系,有相当因素仍然是村级社区与上级政府可能矛盾的反映。

        凡此种种,促使我们对于现行村民自治模式加以反思。村委会单纯充当政府与农民的中介,必然遭遇到上述困扰。片面强调程序化、常规化的基层“民主”机制,不足以解决问题,反而带来高额的运作成本。虽然自治组织代行部分行政职能,在历史上和国际间都是有例可循的,但是往往隐含着一定的交换条件。现在的情况是,政府之于村委会,欠缺一种类似于谈判协商从而达成合作的机制;同样地,村委会之于农民,也更多是一个索取的机制,少有回报。村治问题之求解,首当矫正上述不对称的制度安排。

       

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