建立水权制度促进节约用水

2006-11-28 14:17:30  徐俊仁 张嘉涛  www.66wen.com  
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    水权制度是水权理论的一项重要内容,建立健全水权制度是实现水资源优化配置的必然途径。由于水权制度涉及的内容十分广泛,本文结合江苏的实际就水权制度在促进节约用水方面所发挥的作用作一些探讨。
    一、水权制度能够实现对水资源的优化配置
    (一)当前水资源浪费的原因分析
    我们江苏的淮北地区是省内主要的缺水地区,新中国成立以来,我省兴建了跨流域调水工程,成功地实现了引江济淮、引淮济沂、江淮沂互济互调。但是,用今天资源水利的观点来看问题,在节约用水的问题上还没有引起足够的重视,用水浪费的现象比较严重。浪费水的原因固然很多,如生产方式落后、节水工程投入不足、节水设施不配套等等。从深层次进行分析,主要有以下三个原因:
    1.调水主要表现为政府行政职能,不计成本。因为江苏的调水工程是在计划经济时期兴建的,其管理体制和运行机制也是在计划经济体制下形成的,实施跨流域调水主要考虑的是社会效益,满足经济、社会各方面的用水需求,供水单位自身没有经济核算,没有考虑成本。而用水者强调的是用水的权力,不需考虑投入和产出的关系。农民每逢灌溉季节,只知道政府应该供水,不知道调水所花费的代价。
    2.低价位收费和不完全计量收费造成了事实上的喝大锅水。改革开放以来,我省在水价上已经跨了四步,然而,到目前为止,跨流域调水的水价离成本差距仍然很大。根据对苏北地区5个市22个县调查分析的阶段性研究成果,现行水价只占到平均供水成本的10%左右。省财政每年用于调水的运行补助就达1亿元以上(主要是支付电费),供水工程更无法实现维护、更新的良性运行。在水费收取的方式上,还没有完全施行计量收费,这就在客观上给用水户造成了用多用少一个样,大锅水还在喝。

    3.在水资源分配上,采用了以需定供的方式。苏北地区跨流域调水工程在调水规模和水量分配上主要考虑的是以需定供,根据苏北地区人民生活和工农业生产对水资源的需求量实施调水。特别是在农业生产上,为适应苏北地区大面积的旱改水需要,实施了大规模的调水工程。这对于稳定和发展农业,尤其是首先解决人民的吃饭问题是完全应当的,但是,今天用社会主义市场经济和合理利用水资源的要求来对照,就存在许多不相适应的地方。
    (二)水资源优化配置的原则
    水权制度是以产权理论为基础的。产权就是在资源稀缺的条件下,人们获得使用某一资源的权力。因而,产权制度就具有高效率配置稀缺资源的功能。同样,水权制度具有高效率配置水资源的功能。所谓高效率就是优化配置,就是使有限的水资源尽可能获得最大的效益。从这个角度来看,水资源的优化配置是最根本、最有意义的节水。在这方面应当大有文章可做,至少可以从三个方面去研究:
    一是安全第一的原则。即在用水顺序上首先考虑人民的生活安全,其次是粮食安全,在此基础上再统筹考虑各行各业的用水以及生态环境用水。
    二是效率优先的原则。即在保障安全的同时,水资源的利用要突出效益为主,追求水资源使用的效益最大化,低效益的行业、部门、地区应当让给高效益的行业、部门、地区优先使用。
    三是以供定需的原则。即根据水的资源状况、供给能力和保障程度,确定经济的发展规模以及优先发展的部门和行业,调整产业结构和发展方向。
    (三)优化配置水资源应注意的问题
    根据江苏跨流域调水的实践,在建立水权制度,优化配置水资源的过程中,应当注重以下三个问题:
    一是被调入地区水资源的充分利用。在实施跨流域调水之前,首先应当对该地区地表水、地下水、过境水的情况进行全面评估,并且采取多种综合措施,尽可能加以利用。在这个基础上,再根据社会经济发展的需求,确定需要跨流域调水的规模。
    二是充分挖掘被调入地区的节水潜能。配置水资源必须建立在节水的基础上,就一个地区来说,水资源的拥有量是有一定限度的,但是,通过采取各种节约用水的措施,就有可能在较大的程度上增加可用水量,从而减少跨流域调水的需求。这就是“节流、开源并重,节流优先。”
    三是计算调水成本与用水收益。在社会主义市场经济体制下,实施跨流域调水除安全用水需要外,必须考虑经济效益。要全面核算调水的成本,分析调入的水用于什么,能够产生多少效益,确定是否需要调,调多少为宜。同时,从调水工程的建设体制上也要引入市场机制。
    二、水权制度必将对用水行为产生有效的制约
    (一)水权制度对用水的制约作用
    从理论上来讲,水权制度对用水的制约主要表现为两个方面:
    一是清晰的水权使公共物品变成私人物品。水资源的所有权属于国家,在对水资源的使用权进行明确界定之前,水事实上是一种公共物品,人们只要能够取得水资源,就可以毫无顾忌地去使用,而且使用得多和少,对于使用者来说没有任何利害关系。然而,一旦水权界定明确,用水者在获得水资源使用权的同时,也明确了这些使用权的各项权能和风险责任,这时,水权明确的水资源事实上已经成为用水者的私人物品,用多用少以及怎么用都跟用水者的利益直接相联系,因此,用水者就要考虑其用水行为是否适当。

       

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