加拿大金融监管框架及启示

2006-11-26 15:17:58  66WEN收集整理  www.66wen.com  
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      在完成了这些评估工作以后,下面要做的是将各项重要金融活动的评估结果汇总到一个总的风险矩阵中,以供做进一步的风险评级。   与净风险总评级一道做出的,还有服务于风险管理的六项功能的总评级以及对风险发展方向的总评级。最后要做的是对这家金融机构的综合风险评级以及综合风险的发展方向评级,其中,综合风险评级是在总的净风险评级基础上;再加上对这家金融机构的资本金状况评级以及收益状况评级后做出的,而综合风险的发展方向评级则是在风险发展方向的总评级基础上,再考虑其它因素,如贸本金的未来变化趋势、管理层是否有所变化等因素的调整后做出;综合风险评级的全进程如图表2所示。 图表2:金融机构的综合风险评级   综合风险评级最终也被分为四个级别,即低、中、中上和高,它是接下来制定监管计划、配置监管资源的重要依据。一般来说,如果最后综合风险评级的结果为“低”,那么监管署干预它的级别就属于“0”级;如果综合风险评级的结果为“高”,其被干预的级别就属于“2”级或更高;如果综合风险评级为“中”,则要根据其综合风险的发展方向评级来确定它应属于“1”级还是“0”级;如果综合风险评级为“中上”,则根据综合风险的发展方向评级来决定它应属于“1”级或“2”级。   所有这些工作完成以后,作为此项活动的负责人即关系经理(relationship manager RM),最后要向监管署高级管理层提交一份《风险评估概要》,其中要列明风险矩阵、金融机构的主要业务活动和战略、财务状况、被干预程度等主要内容。这是一份内部资料,在没有通过现场检查核实之前,只对监管署内部有关人员公开。   以上对金融风险的评估和评级构成了金融机构监管署监管工作的第一步,即分析。根据新的监管框架规定,对于那些关注级别属于“0”级或“1”级的金融机构,监管署至少要每隔三个月做一次类似分析;而对于那些属于“2”级或更差的金融机构;则要做到每个月一次。分析工作完成,以后;接下来的工作就是根据《风险评估概要》所载明的信息来具体制定监管计划和安排重点的监管活动(如果涉及存款性金融机构,有时也会参考CDIC的建议)。一般地说,在每个财政年度开始的时候都会制定十个当年的监管计划,其依据就是上个财政年度最后一次所完成的该金融机构的《风险评估概要》当然,如果在监管计划执行过程中,由于某些不可预知的因素导致某个金融机构当年的《风险评估概要》出现异常变化,那么,监管计划也可以随时做出调整;这种调整并不只是在原计划基础上增加些新的工作,而是就整个监管活动韵主次做出重新的资源布署。对于监管计划的执行;具体的手段很多,对于那些风险状况不明显的金融的,机构、主要还是通过非现场方式对其进行持续的监测,包括对其财务报表的分析、与金融机构管理层保持密切联系等等,当然;其程度取决于该机构的风险大小。除此以外,更重要的监管活动,是对那些风险突出的金融机构进行的现场检查,现场检查是核实《风险评估概要》的重要依据。在现场检查结束以后,关系经理要及时就现场检查中发现的问题和有关建议与该机构的风险管理部或内审部交换意见,—并及时更新《金融评估概要》。最后,关系经理要同时向该金融机构的首席执行官(CEO)和审计或风险管理委员会、金融机构监管署高级管理层和其它有关人员或机构递交最后的书面《管理报告》,列明现场检查中的发现和建议;该机构最近的综合风险评级及其解释,以及对其风险管理控制功能的评级结果。当然,对于那些因风险不严重而没有接受现场检查的金融机构;其关系经理也会为其每年提供一份年终书面报告。   检查及报告工作结束以后,监管署接下来的工作除了监督金融机构落实有关改正措施以外,更多的则是重新回到对金融机构持续性地非现场监测,并开始新一轮的风险评估和评级。金融监管的程序如图表3所示。 图表3 金融监管程序 步骤结果1.分析(识别并评估金融机构风险状况)1.风险矩阵2.风险评估概要(RAS)2.计划(列出监管活动的时间表及主要活动计划)3.监管计划(按机构、部门、处室和小组来划分)3.实施(进行现场检查和持续监控)4.信息要求4.备案(准备资料并取证)5.笔录和笔记6.阶段性工作报告5.报告(向金融机构报告结果和相应建议)7.管理层报告8.更新风险评估概要6.跟踪(结果和建议的处理)9.更新风险评估概要 摘自:《金融监管框架》1999年,金融机构监管署。   三、加拿大金融监管对中国金融监管的启示   加拿大的现代金融业已经走过了近二百年的历史,无论从微观经济主体的成熟程度,还是市场信用环境,或是法律法规建设,都是我们这个刚刚改革开放二十多年的国家所不能比拟的。就金融监管而言,加拿大的经验和教训就有不少地方值得我们学习和借鉴。金融业是高风险行业,尤其在日益复杂的竞争环境下,金融机构有时甚至要冒很大的风险。风险本身并不可怕,可怕的是对风险缺乏预警和失控。加拿大新的金融监管框架正是以风险防范为目的,通过对风险发展方向的跟踪和控制,检查风险管理质量的高低和能力的大小,从而将风险因素限制在萌芽状态。   首先值得我们学习的是加拿大金融监管当局对市场条件发生变化的反应速度及其在立法上的体现。如早在1992年加拿大就在法律上开始允许金融业进入混业经营,这在发达国家也是比较早的(除了欧洲的大陆法系国家)。加拿大的金融业相对来说是比较稳定的,但是为了适应金融业未来的国际竞争,其监管理念也积极顺应世界潮流做相应调整。如以风险为基础的金融监管最早也是在90年代中期在美国提出,加拿大便在1996年就开始着手研究其在加拿大的具体运用,并于1999年颁布了新的监管框架。同时,为了保证新的监管框架的有力实施,C—8法案在对《金融机构监管署法》的修改中,明确地赋予了金融机构监管署更多的权力,包括在必要情况下有权撤销董事会成员和高级管理人员;可以根据金融机构的违规程度实施不同程度的行政罚款;可以在必要时候与金融机构签订审慎协议;可以对金融机构诉诸法律等。加拿大对金融法规的调整不是随心所欲,而是明确规定每隔五年就要对其做一次大的修订,以适应市场条件变化的需要。并且,对法律条款的每次修订,都会在相关条款下明确记载其修改的时间及其对应的相关法案,这样,不仅加强了法律的透明度,而且也增进了法律建设的连贯性。除此以外,加拿大在对金融法规进行修订时,不是孤立的对其某一部法律进行修改,而是同时对所有相关法律的有关条款进行修改,并且各项法规条款规定得都非常明细,每个专用名词也都有其明确解释,这样,就减少了法律执行中的冲突和矛盾。相比之下,我国在金融监管方面的反应要慢得许多,法律建设也跟不上市场需求的变化。例如,近年来我国金融业实际已经开始出现大量的混业经营,但是《商业银行法》却迟迟不做相应修改,从而形成法律与业务指引的相互矛盾。我国至今没有一部专门的《金融监管法》,就《人民银行法》而言,其对金融监管的有关规定过于笼统,而且从颁布至今没有做过一次修订,很难适应监管工作的实际需要。   其次,我国应借鉴加拿大新的金融监管框架,尽快建立一套以风险为核心的业务标准和操作规范。众所周知,由于诸多历史原因,我国各类金融机构资产状况普遍较差,因此,加强对重点风险暴露的防范和化解,避免出现系统性风险应该成为当前工作的重中之重。以风险为核心的金融监管是当今人们对监管工作的最新理解,这一理念虽然从2001年开始,就由外国专家在人民银行组织的银行监管干部培训班上开始传播,但是,时至今日,我们并没有将其真正付诸实施。在基层人民银行的监管实践中,监管人员依然还是过去的那种行为方式,被动地按照上级领导的要求和指示,完成所要求的统计报表和检查工作,而不是根据辖区内金融机构的实际风险状况,去安排具体的现场检查和其它的监管活动。实际上,很少有监管人员去主动考虑那些统计数据背后所反映的真实事实,人们只是忙于交差,基本上不存在现代金融监管所要求的要发挥监管人员的主观能动性。目前,以风险为核心的监管理念还没有被人们全面接受,人民银行业务培训的覆盖面也相对有限。更为重要的是至今还没有建立起一套与以风险为核心监管理念相适应的工作标准和操作准则,以及一套以重要金融活动为主要对象的风险评估和评级体系。2001年发行的《金融监管指南》尽管在附录部分附有一套草案,但那套草案缺乏评估部分,只能算作一套评级草案,而且还存在许多漏洞,如级别的划分缺乏说服力,没有考虑动态因素、没有衡量“管理”要素的具体标准,权数的设定过于机械、缺乏对每个要素的评级等等。   第三个值得我们学习的就是对现代金融监管社会经济价值的理解。现代金融监管究其实质是一项服务,而不是一种管制,或者说,它首先表现为服务,其次才是管制。以风险为核心的金融监管之所以能够成为近几年金融监管工作的主流指导思想,除了这是人们经过多年监管工作实践,对监管工作本身的更深理解以外,恐怕更重要的原因,则是伴随着科技进步和全球经济一体化的加深,金融机构彼此之间竞争更加激烈的结果。为了增强本国金融机构的国际竞争力,监管当局唯有的选择只能是减轻本国金融机构所要承担的监管成本。但是,一旦放松管制,金融机构在趋利动机的诱导下,便可能出现大的风险暴露,尤其是随着竞争程度的加剧,传统金融产品的盈利空间在不断缩小,这会进一步加剧金融机构向高风险领域挺进和出现更大的风险暴露。因此,为了能够既实现放松管制的目的,同时又能保证本国金融业的安全与稳健,达到维护社会公众利益的目标,监管当局最好的选择就是要做好持续性的风险识别和评估,建立一套有别于金融机构自身的风险预警系统,同时,将管制最大限度的缩小到风险暴露最严重的金融机构和金融领域。所以,现代金融监管的本质首先是服务,从根本上是为社会公众服务,但直接是为金融机构管理风险服务,其次才是管制,而不是相反。就这一点来说,我国监管当局应该说做得还很不够,金融监管更多的表现为对金融机构的管制,而服务的成份很少。   第四个值得借鉴的地方是对金融机构管理质量的评估和干预方式。监管不是“管制”。以风险为核心的金融监管大大减轻了对金融机构具体业务上的“管制”,但加强了对公司治理的要求。例如,在风险评估中,对于重要金融活动的风险评估,一个非常重要的衡量指标,就是对金融机构风险管理质量的评估。按照金融机构监管署2002年7月颁布的《风险评估标准》,在风险管理质量评估中,对董事会从五个方面提出了22个具体要求,对高级管理层从六个方面提出了25个要求,此外,在风险管理、内部审计等方面也都提出有非常明确的具体要求。而与此相反,对具体金融业务的管制则不断放松,除了上面已经提到的允许金融机构通过建立附属机构或成立控股公司实现混业经营以外,在具体的业务的审批程序上,也在不断的简化,如C—8法案明确规定,对于金融机构拟开展的新业务申请,不必要求财政部长批准,只须监管署署长批准就可,而且新业务普遍采用备案制,若监管署署长在一个月内不表示反对意见,则就视为批准。而反观我国的实际情况,则是金融监管管制过多,并且更多的体现在对具体金融业务的管制上,相反,在加强金融机构自身风险管理和防范上,还有许多工作要做。   第五个值得借鉴的地方是对监管人员从业资格和素质的要求及对业务培训的重视程度。如前所述,新的监管理念与以往金融监管有显著的不同,就是加强了对金融机构重要金融活动的风险评估与评级。因此,以风险为核心的监管方式将对监管人员道德和业务素质的要求提高到了一个新的高度。这是因为,对重要金融活动的风险评估与评级,在很多时候是取决于监管人员基于现实情况依据特定标准所做出的综合判断。尽管在形式上这些判断具有一定的主观性,但考虑其所可能引发的系列监管活动,以及对金融机构日常经营活动的影响,这又是一种要求极其客观的判断,因为它不仅关系着监管资源的配置和利用效率,更关系着金融业的安危,同时也关系着监管当局的权威和信誉。此外,为了使得金融机构能够积极配合监管工作,在与金融机构日常关系处理上,监管人员也必须坚持主动和友好,而不是被动和对立。所以,监管人员的素质在整个监管工作中占据着举足轻重的地位,监管质量的高低和权威性在很大程度上取决于监管人员的道德品质、业务素质和从业经验。为了保证监管人员的合格性,加拿大金融机构监管署在新职员的录用中,坚持从技术能力和行为能力两个方面进行评价,尤其是行为能力。其中,技术能力考核的主要是金融专业知识、金融从业经验以及口头和书面表达能力等可以准确计量的方面,行为能力则主要测试价值观、动机、态度、交际能力、领导才能、团队精神等难以计量但可以反映的方面。对于每种能力,监管署都建立了一套具体的测评标准和衡量方法。另外,监管署也非常重视监管人员的在职培训工作,同时还采取多种措施积极鼓励监管人员加强自我学习。相比之下,我国目前在监管人员的录用和培训上还有许多差距,例如;过去人民银行的职工录用上,缺乏一套针对监管人员的具体录用标准,更谈不上对技术能力尤其是行为能力的考核,职员录用中人为因素占据着非常大的比重。业务培训也存在许多不足,如缺乏连贯性、覆盖面窄、培训手段落后等。   最后,值得我们借鉴的还有关于监管时机的把握。以风险为核心的监管理念强调对重要金融活动的风险识别和评估,其重要意义在于使监管当局得以尽早掌握金融风险的动向,这样,监管人员就可以提前要求金融机构及时采取补救措施,从而尽可能地避免出现系统性风险。就这点而言,应该说我国也开始有了这方面意识,如近年来的“促降”活动。但仔细分析,这些活动本身还是事后亡羊补牢的办法。实际上,在对国有银行不良资产剥离以后,国有银行资产状况依然没有实质性改善,新增贷款中依然存在大量的不良贷款的事实,本身就说明了我国的金融监管依然是事后行事,而没有超前预警。   总之,以风险为核心的监管理念为我们提供了许多值得思考的地方,但愿它能在我们这块神奇而古老的土地上生根发芽,使金融监管在不有损市场竞争的前提下真正实现其保护社会公众利益的终极目标。

    (完)

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