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论区域产业政策
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2006-10-27 04:27:08    博士教育网  
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    区域产业政策是指政府为了实现某种经济和社会目标,以区域产业为直接对象,通过对有关产业的保护、扶值、调整和完善,参与对有关产业的保护、扶植、调整和完善,参与产业或企业的生产、经营、交易活动,以及通过直接或间接干预商品、服务、金融等方面的市场形成和市场机制来影响区域布局和发展政策的总和。
      区域产业政策主要包括区域产业结构政策和主导产业发展政策。区域经济发展是靠主导产业来带动的,区域实行什么样的主导产业发展政策是至关重要的。
        一、区域产业政策的特征和作用
        (一)区域产业政策的特征
      区域产业政策的作用范围是区域产业,是为实现区域产业布局、区域产业结构和产业组织的合理化或优化的,其特征是:
      1.区域产业政策具有系统性。区域产业政策是一个复杂变化的大系统,对该系统实行控制和调节的产业政策也必须具有系统性。区域产业政策的系统性不仅表现为他是一种完整的和综合性的政策体系,而且在于他的作用是多方面的和分层次的。区域产业政策是具有系统性的产业政策,是区域经济政策的核心,他与区域经济发展政策、区域经济调控政策等各方面政策相配合,共同形成区域经济发展政策体系,往往牵一发而动全身。因此,具有很强的系统性。
      2.区域产业政策具有区域性。区域产业政策是从一个区域的角度出发考察问题的,发挥区域比较优势,因地制宜,构成了区域产业政策的内在要求。区域产业政策要在全国产业政策和总体布局的要求下,从区域实际出发,正确确定自己在全国地域分工总格局中的地位,在区域多因素包括自然条件、资源状况、技术水平、经济基础等综合限定的范围内扬长避短、因地制宜地推进区域经济发展、区域产业结构演进的战略设计以及布局模式的选择,以形成区域特色。
      3.区域产业政策具有倾斜性。同国家产业政策相比,区域产业政策更具有倾斜性,也就是更强调要优先发展区域的主导产业、优势产业和支柱产业。区域产业结构系统是内外开放的,各区域产业结构之间的分工与协作,要求区域产业结构的变化通常采取非均衡的发展方式,从来没有不倾斜某些产业的区域产业政策,当区际交换能比区域自己经营有更大利益时,就可以放弃自己的某些行业、产品,通过区际交换、区际协作来满足自己的要求,而不是强调自我平衡,强求区域产业体系的完整性。合理的区域产业政策应当是重点倾斜、适度协调的政策,他必须是倾斜的或有重点的。
      4.区域产业政策具有动态性。区域产业结构随着区域经济发展处于不断变化之中,区域产业政策必须适应并且促成区域产业结构的演化,对区域产业结构的动态系统实行有效的动态调节和控制。为此,区域产业政策要指示区域产业结构未来变化的规模或趋势,认清区域产业结构所处的现实环境和阶段,从长远考虑,往大处着眼,在区域专业化分工的前提下引导并促进本区域产业结构从低加工向高加工过度,从资源、劳动密集型向资金、技术、知识密集型转化,从低级到高级,沿着产业结构演化的方向不断发展。
        (二)区域产业政策的作用
      任何政策都是为了解决特定的社会问题和实现一定的目标而制定的。区域产业政策是针对区域产业结构问题而制定的有关政策。区域产业政策在区域经济发展宏观调控中发挥着重要的作用。
      1.实现区域生产力的合理布局,充分发挥区域的比较优势。合理布局生产力,充分发挥区域的比较优势,这是区域经济发展的客观要求,生产力布局合理,需要充分发挥国家产业政策和区域产业政策在区域产业结构形成和变革中的重要作用。
      产业结构与生产力区域布局关系极为密切,从某种意义上说,二者的运动是同一过程,产业结构的调整事实上意味着生产力区域布局的调整,因为产业是坐落于一定区域内的,而生产力区域布局的变化,势必伴随着产业结构的演变。区域产业布局是区域产业运行在空间上的实现,从原则上讲,产业结构的调整与生产力区域布局调整的经济效益是可以统一的。区域生产力合理布局主要是解决在区域经济发展的不同阶段,区域内各产业空间组合的最佳形式即合理的区域产业结构,以求合理地利用区域资源,求得最大的区域效益。
      2.实现区域资源配置合理化和经济效益的不断提高。区域产业政策是政府为了促进资源在地域空间上的有效配置而制定的政策,其基本作用在于弥补市场机制在区域配置资源中的缺陷,实现资源空间配置的合理化和效益的高度化。无论是生产力的合理布局,还是优化区域产业结构,都是为了调整不合理的产业结构,实现区域资源的合理配置,促进生产要素在地区间的充分自由流动,以提高生产力布局的空间效益和宏观结构效益,从而促进生产力水平和整个国民经济效益的提高。区域产业结构政策不仅关心区域内各产业的均衡增长问题,而且更重视区域产业结构的成长问题。对一些关系长期发展和动态进步的重要产业的扶植、支持和援助是区域产业政策的重要内容,成功的区域产业政策总是可以有效地促进这些产业发展的。所以,区域产业政策对于当前我国区域产业结构的调整和优化有着十分重要的意义。
      3.实施区域产业政策有利于统筹区域经济协调发展。我国各区域经济、社会、文化发展很不平衡,只有因地制宜从各区域实际情况出发,制定出切实可行的政策和发展战略,才能促进区域经济的协调发展。区域产业政策以正确选择区域主导产业为中心,尽量满足本区域人民的最大需求,促进区域资源的优化配置,挖掘区域比较经济利益,保证区域经济的持续稳定增长。区域产业政策从区域经济的供给方面入手,密切联系区内外需求,力求实现区域产业结构合理化,推动区域经济进入良性循环,区域产业结构合理化必将带动区域各产业的相应发展,区域经济的大局就可运筹帷幄。
        二、区域产业结构政策和主导产业发展政策
        (一)区域产业结构政策
      区域产业结构政策是根据区域产业结构变动趋势而制定的,为促进区域产业结构接近理想状态而实施的政策措施。
      区域产业结构政策,可以及时淘汰落后产业,支持新兴产业,并有效促进区域产业结构高度化。如果没有区域产业结构政策,完全由市场机制来调节,则落后产业可能得不到及时淘汰,而运用区域产业结构政策就可以克服这些缺点。
      区域产业结构政策有明确的目标,即产业结构的高度化。结构高度化是总的动态目标,针对一定区域的一定时期,区域产业结构政策有其具体的静态目标,不同时期的静态目标相连接,就构成动态的总目标。所以,区域产业结构政策是产业政策体系中最高层次的政策。
      区域产业结构政策中主要突出主导产业部门的选择。主导产业是区域产业结构的核心,区域产业结构政策通过主导产业部门的选择,以及促进其成长、发展的措施,进而调整区域产业结构。
      区域产业结构政策主要是通过供给结构的调整来达到区域产业结构调整的目的。因为资源供给比社会市场需求对于一个政府部门来说有更大的可操作性。资源供给结构不同,其支持的产业结构也不同,因此采取一定的资源供给结构,可以促使区域产业结构向规划目标变动。同时,供给结构也可以通过分配结构变化趋势的预测和收入弹性分析,与未来需求结构相适应,增强市场需求对区域产业结构的引导作用。
        (二)主导产业发展政策
      一个区域的经济发展总体状况,技术进步速度,乃至一个区域经济经济竞争力,在很大程度上取决于一个区域主导产业的发展状况。发展主导产业,困难不仅在于对主导产业做出正确的选择,而且运用和推行什么样的政策来促进主导产业的发展也是一个颇难处理的问题。在市场经济条件下,主导产业的发展,首先应该依靠市场机制充分发挥作用。这就是“让市场成为区域产业结构调整的主体”一语的含义。特别是,主导产业一般属于与高新技术联系紧密、收入弹性较高,因而客观上是具有较大发展潜力的产业。所以遵循市场竞争原则,通过优胜劣汰过程,社会资源会不断地转移到这些产业中来,而并不需要政府的特别支持。从日本的经验看,确有一些重要的产业,在没有得到政府支持的情况下,不仅自身取得了高速度发展,而且带动了其他相关产业的发展。但是,主导产业的发展已不是仅仅依靠市场机制就能完全解决的。在市场机制不能很好地解决问题的时候,作为一种可供选择的替代方法,就是让政府出面组织经济的运行。即使是主导产业的发展,政府也是可以有所作为的。用恰如其分的主导产业发展政策来促进主导产业的发展,不仅是可能的,而且是完全必要的。
      从各区域主导产业发展的实践情况看,为了促进主导产业的快速发展,必须加快这些产业与部门的技术进步与设备更新速度,提高生产的技术水平和产品的技术、质量,集中资金攻克技术难关,提高设备水平,实行进口替代,减少需求外泄,鼓励大众消费,降低某些产品的价格,为主导产业的发展提供广阔的市场空间。不这样,主导产业就仍然发展不起来,就无法带动经济的起飞。
      政府可以通过政策手段为主导产业的发展创造有利的条件。例如,不同的利率政策和不同的税收政策的使用;甚至,在特殊情况下,可以通过政府出资的形式,使一些潜在的主导产业从无到有,从小到大。特别是一些落后区域,资金稀缺或私人资本不足往往使一些重要产业难以得到发展,单纯依靠市场力量并不会自动地使主导产业得到快速发展。在这方面,政府就不是可有可无的。
      在市场不能很好地发挥作用时,政府应该用积极的主导产业政策推动主导产业的发展,以推进整个区域经济的进步与提高。但是,对于多数主导产业和在主导产业发展的每一阶段上,并非都需要政府的主导产业政策支持。实际上,有些主导产业和在一些主导产业发展的某些阶段上,政府的优惠政策也许不是必需的;况且,成功的主导产业的优惠政策也有一个适度的问题。不适当的主导产业选择或不适度的优惠政策往往产生很大的消极后果。
        三、我国区域产业政策的制定和实施
      选择了主导产业是哪些部门与产业,关键是要采取政策与措施培育这些部门与产业的发展,使他们真正成为主导产业,发挥主导产业的作用。过去被选择为主导产业的部门之所以不能发挥应有的作用,原因很复杂。有的是技术档次低,不能符合国内生产的需要;有的是因为区域产业政策有问题,不利于主导产业的成长。由于我国产业政策和区域产业政策的制定和实施时间不长,从总体上看,还没有走上成熟阶段,对区域产业政策的研究只能说是刚刚起步,缺乏经验,往往是走一步看一步,缺乏长远打算;顾此失彼,缺乏系统性,而且加上种种客观原因,在实施过程中,或缺乏连续性,或相互掣肘,相互矛盾。任何政策起作用的程度和方向都是以一定的条件为前提,区域产业政策也不例外,如果前提条件不具备或不完善,不仅其政策的效能难以发挥,甚至还可能产生消极的作用。认清并设法创造出这些条件,对于制定和实施区域产业政策来说无疑是至关重要的。
      制定和实施区域产业政策,应当随着经济和技术结构的变化而不断发展。技术进步对区域产业结构的影响是十分明显的,因此,在制定区域产业政策时,必须考虑区域各产业的技术进步状况以及不同产业技术进步的快慢对区域经济乃至整个国民经济的影响和制约,把高新技术产业以及具有改造传统产业作用的新兴产业放在优先地位给予重点支持。随着经济的发展和区域内外经济环境的变化,将使区域经济发展处于不同的阶段;不同阶段,区域经济发展目标和任务不同,区域产业政策也应当随之不同。要制定出正确、合理的区域产业政策,特别是要使正确、合理的区域产业政策准确、及时、全面地贯彻下去,这并非易事。把握好区域产业政策重点,配合以经济手段、法律手段,及时调整与修改不合理和过时的区域产业政策,是充分发挥区域产业政策作用的根本保证。从来不应有固定不变的区域产业政策。
      区域产业政策发挥作用时要通过一定的区域经济运行机制来实现。现在,我国资源配置是依靠市场机制来进行的,区域产业政策的制定和实施必须适应市场机制作用的要求,为此,要加快培育市场体系。培育市场体系包括理顺价格关系,发展商品市场特别是要素市场,改造区域市场,建立统一、开放、竞争、有序的全国统一市场体系等,以市场的发展和完善增强区域产业政策制定和实施的推动力。市场的主体是企业,区域产业政策的效果如何,最终看企业对他反应的灵敏程度,通过企业的具体活动,实现区域产业政策的目标。
      制定正确的区域产业政策,明确区域产业发展各方面支持和限制的重点,是调整区域产业结构、进行区域主导产业选择的重要依据。影响区域产业政策制定的因素很多,在制定和实施过程中必须充分考虑必要的因素,按照市场需求、区域产业关联、技术进步、创汇作用、经济效益等因素,安排好区域产业发展序列并制定相关的各项政策,明确支持什么,限制什么。
      调整区域产业结构、选择主导产业的目的,就是调整不合理的区域产业结构,充分发挥区域比较优势,通过加快主导产业的培育和发展,利用区域产业优势,促进区域产业结构的升级换代,以此带动其他产业的发展,从而促使整个经济快速发展。因此,如何调整区域产业结构、选择主导产业以及如何加快培育和发展主导产业,应是制定区域产业政策时要解决的重要问题。如果这方面不取得突破,调整区域产业结构和进行主导产业选择就只能是一句空话。
      有了明确的区域产业政策,政府就可通过一系列手段加以调节。财政部门可利用投资、折旧、转移支付等手段加快对落后区域重点产业的扶持,尤其是财政支出所有制结构、地区结构、产业结构、税种选择、税率高低以及税收优惠导向等对投资预期利润的多少有着决定性的影响;税务部门可根据区域产业发展序列对产业税种和税率进行必要的调控,发挥差别税率对区域产业发展的引导作用,对需要扶持的产业,可在一定时期内减税或免税,对需要限制发展的产业可增加税种,提高税率;银行可根据区域产业发展序列要求制定相应的信贷政策,并对各产业分类排队,区别对待,限劣扶优。通过规定和调整产业贷款投向、条件、数量、偿还期及产业利率,对需要扶持的产业可增加贷款数量、延长贷款期限、实行产业优惠利率。对需加以限制的产业不予贷款;就是给予贷款,也应对贷款数量进行严格控制或高利率贷款,资金从限制的产业中抽回投入到支持发展的产业中去;物价部门可采用不同产业区别价格的办法发挥他的产业政策作用,中央和地方政府利用自己掌握的一些产品、劳务、服务、贸易的定价权,通过提高价格和降低价格的办法来调整各产业之间的利益格局,从而达到扶持和限制产业发展的目的。此外,外资外贸部门等都可为区域产业政策实施发挥他们应有的作用。在这方面,可以借鉴日本、韩国为扶持某些产业的发展而制定《振兴条例》、《振兴法》的做法,制定《区域主导产业的发展法》,从法律上加以扶持和规范。
      收稿日期:2002-06-18
    【参考文献】
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