新西兰水资源管理与环境政策改革(上)

2006-10-29 23:05:01    博士教育网  
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      一 引 语

      1000多年前,一小队玻利维亚人开始了人类历史上在太平洋区域的一次最富戏剧性的探险。他们从现在称为库克岛的岛屿出发,在没有罗盘和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他们的航行以发现太平洋上最大的两个岛屿而告终。由于岛屿陆地突起的海拔和宽广的面积形成了环岛海洋大气的垂直对流, 发现者因此称这个岛屿为奥特雷(aotearoa),意为“白云之乡”。500年以后, 第一批欧洲航海家发现了这个岛屿,并给它起了个名字-新西兰。

      十多年前,新西兰人民开始了另一个历程,某种程度而言,这一历程与1000年前毛利人开始的航行一样,需要极大的勇气和胆识。在一个较短时期内,新西兰:(1)宣布新西兰为无核区;(2)采取了一系列的资源私有化措施和成为一个现代化的福利国家所必备的措施;(3 )按照自然疆界重新划定了内部政治行政区划;(4 )明确采取可持续原则为管理所有可更新自然资源的主要国家政策。此外,这些改革的速度之快和广度之深同样令世人注目。

      最近的一项改革是《资源管理法》(resource management act,以下简称rma)。 《资源管理法》于1991 年由新西兰国会通过, 并经1993年修正。这是一个国家法案,它授权区域政府和地方政府在统一的环境政策指导下进行资源管理。这个统一的环境管理政策是以保持环境的生命可持续能力为目标,资源管理必须满足子孙后代合理的、可预测的需求,必须避免、补偿或减缓自然资源利用带来的不良影响。在通过这一法案的进程中,新西兰政府正如当初毛利人在完全陌生的海洋中探索一样;因为,即使在20年来可持续原则已经在联合国大会和决议中作为智慧的思想被强调,但在和新西兰国情类似的现代国家中,还没有一个国家把可持续原则明确宣布为一项调整人类和自然环境的指导性原则。

      由于《资源管理法》涉及的是跨越空间和多因子的环境管理,我们在这里选取了新西兰水资源的综合管理作为研究对象。与其他静态的自然资源(如土地、森林)的综合管理不同的是,水资源管理需要更高水平的地方政府间的和团体间的密切合作。这对《资源管理法》的实施都是一个严峻的挑战。

      本文还将考察其他环太平洋英语国家和普通法国家(主要是澳大利亚、加拿大、美国)共同关心的、与水资源管理相关的议题。我们的目的是最大限度地展示新西兰实施《资源管理法》的经验及其与其他国情类似国家在处理类似社会-环境问题上的关联。此外,还可为其他人士在研究新西兰在水资源管理时提供参考;这正如新西兰一样,它也在仔细研究环太平洋国家在处理相关问题上的经验。

      跟以前英联邦殖民地一样,这四个环太平洋普通法国家互相之间能分享到更多的管理各自国民与国有自然资源关系方面的法律经验。上述几个国家都存在着三个与水资源管理相关的政策性问题。

      第一个问题是政府部门之间的关系,包括政府部门纵向等级关系和横向平级关系。《资源管理法》的立法是第一次对国家环境政策在各个环节的实践进行了概括,同时区域和地方政府已经广泛地被授权实施《资源管理法》。

      第二个问题是政府与市场之间的关系。《资源管理法》以一个可更新水资源许可系统取代了渊源于传统普通法原则的开发利用的习惯法规则。但是新法也提供了某种可能性-虽然不是强制令-即利用水资源分配和再分配进行的尝试。此做法产生于10年以前,那时中央政府正急速推行国有资源(如能源设施和公共交通设施)的私有化。10年以来,新西兰已经实现了从资本主义福利国家向新自由政治经济国家的转变,与此同时,它也寻找到了可持续管理私有化了的可更新资源的新方法。

      第三个问题是,新西兰政府和土著毛利人在自然资源管理权限上的未决问题。《资源管理法》中某些条款和上诉法院的一些重要判决已经引起社会对这个问题的关注。

      二 新西兰的环境政策改革

      (一)背景

      随着1984年政府的换届,新西兰开始了一项经济行政和社会方面的综合性改革。在很长一段时期的保守党执政以后,劳工党借着实施改革和恢复经济的允诺于1984年竞选成功,并维持了两届执政期(1984—1990)。此间,国会推行了一系列法律经济行政方面的改革,从而引起了社会和经济的深刻变化。虽然1990年保守党以压倒多数的选票战胜劳工党而重新执政,但仍然坚持推行早在6 年前劳工党执政时开始的财政及其他改革。

      改革的导因是新西兰面临的严重的经济和财政危机、持续高涨的通货膨胀和失业、低速徘徊的经济增长、高额的外债、非互惠的出口贸易、超预算的政府开支等。那时,新西兰推行的是经济保护主义政策,制造业尤其是农业制造业,得到高额的政府补贴。

      行政经济改革的思想可以简单概括为:不断扩张的国库和预算危机可能只有通过建立更具市场因素的、更具国际竞争力的经济体制才能得以恢复。“新西兰经济改建的动因是,面对日趋国际化的世界经济和全球资本化而产生的危机感。过多的经济干预和过多的经济保护已经成为新西兰经济可持续发展和适应全球经济发展趋势的严重障碍。”(注:原注⑦, chris cocklin  owen furseth. geographicaldimensions of environmental restructuring in new zcaland. 46proe,geographer 459,460(1994)。)同时,已成共识的改革思路是:必须削减政府干预,让国有资产资本化和私有化;政府部门在职能和机构上都要服从精减的原则;社会服务的开支也必须削减。

      此项改革无论从涉及的范围、进行的速度以及改革所引发变化的深度,都令人瞩目。在几年间,新西兰完成了从狭隘的保护型经济向最开放、非干预性的西方型经济的转变。同时,许多社会“安全网”解除了,公共服务也急剧减少。

      某种程度上说,在此项保守党重建经济的活动中,似乎只有环境行政和立法得到了加强。克里思·库克林(chris cocklin )和欧文·富塞舌(owen furseth)指出:“尤为重要的是,在经济重建的过程中,环境伦理在经历了相当长时期的灌输和培养之后,业已深入人心,主导着新西兰政经生活,即便在关系国计民生的基本福利遭到削减时亦不例外。”(注:原注⑧,同原注⑦,第461页。)

      新西兰环境行政的改革和立法经历了互为衔接的三个阶段, 始于1984年,鼎盛于1991,而1984—1991年的7 年成为最重要的历史时期。这三个时期为:

      (1)1985—1988年,重建中央政府的环境行政

      (2)1988—1989年,重建区域政府的职能和管辖权(1989 年地方政府修正案的通过);

      (3)1988—1991年,改革相关资源和环境管理、 使用和分配的立法(1991年《资源管理法》的通过)。

      (二)重建中央政府的环境行政

      新西兰实行由一个国会主导的单一型的政府体制。虽然在中央政府下还存在地方政府机构(如区域政府议会和市议会),但地方政府的职权完全来自中央政府的授权。新西兰的政体是一个高度集中的、自下而上的行政体系。

      新西兰中央政府着手环境事务管理的起始时间确切地说与美国相吻合,始于美国环境保护局的建立和《清洁大气和水法》的通过,也就是美国政治所称的“现代环境年代”。1972年新西兰政府建立了环境委员会,这是在中央政府内设置的一个很小的办公机构,专门负责政策咨询和环境评估程序的建设和实施。此外,许多其他政府部门,如能源部、农业和渔业部、林业部、土地和测量部,也发布了直接涉及环境事务的命令和规章。

      1981年,两个独立的政府环境行政综述分别产生,一个由经济合作和发展组织(oecd)作出,另一个由新西兰自然保护委员会(ncc )(注:全称为nature conservation committee, 这是一个非政府的自治委员会,在民间的资助下从事公益事业。)完成。后者揭露了现行体制在以下方面的缺陷:

      1.环境行政过程中各政府部门缺乏协调;

      2.政府各部门所发布的有关开发或保护自然资源的命令和规章之间存在潜在的冲突;

      3.在某些资源管理方面,政府相关部门的行政职能配置是重叠的。

      经济合作和发展组织在针对环境体制也提出了类似的问题。同时,经济合作和发展组织还指出,按照现行的行政体制,新西兰很难应付经济增长和经济多元化的挑战,也很难度过80年代早期的经济难关。

      当时在任的中央政府对这些综述所提出的建议没有采取积极的反应。1984年的大选预选,劳动党把环境议题纳入了政治日程。大选后,胜利的劳动党随即采取相应的行动以实现大选中提出的允诺。

      自由的劳动党采纳了右翼的财政措施,开始了经济行政的改革。财政部提出的改革中心思想得到了劳动党决策机构及时的赞同,由此新西兰开始步入市场为主的经济管理。甚至当时新任的环境部长也宣称:“改革的基本点在于我们深信一个开放、更富有竞争力的经济将恢复新西兰的经济增长,并提高新西兰人的生活水平。 ”(注:原注①③,roger blakeley, balance, in environment meets economics (environmental council and ministry for the environment ed.1987)。)

      在着手市场经济改革的同时,行政改革也明确了要求,即增加透明度、落实责任制和提高行政效率。环境领域的行政改革目标也是一样,这就必须明确政府各部门的职能和目标,“必须避免相互冲突的职能配置……,行政必须透明公开,……,要向公众开放并接受公众审查……,而且,必须严格法律责任。”(注:同原注①④,同上。)

      行政公开化和严格法律责任这两项目标在重划政府部门的职能界限中得到落实。政府部门的环境职能被划分为两个方面,一方面是负责自然和自然资源的保护,另一方面是负责资源的利用和经济效益。因此,经济改革和环境行政的改革直接产生两个变革:

      (1)国有自然资源管理权的转变。

      以经济效益为主的自然资源的开发利用被授权给一系列的国有企业(简称soes)去负责。这些企业直接依据法令从事资源开发活动,同时必须遵守严格的商事规则。例如,原先的国有煤炭资产转给煤炭公司经营,国有土地转给土地公司经营,国有林木转给了林业公司经营,等等。一些资源,如商用林还被私有化。不难预料,通过重新划分职能,行政效率将大大提高;而且这种战略性改革将更加证明私体所有权必然带来经济的良性发展。

      (2)环境行政机构的改组。

      改组后的环境行政机构的设置分为三块:第一个机构是保护部(简称doc),负责保护新西兰的自然资源和历史遗迹,管理国家公园、 陆地保护区、海洋保护区。第二个机构是环境部(简称mfe), 负责向政府提出环境政策,监督《资源管理法》的实施。环境部是按照1986年《环境法案》建立的,当时它的职责是管理自然资源,保持生态系统本质价值,保护自然资源和物质资源的可持续性能,保证子孙后代的合理需要(注:原注①⑥,这三项职责的表述最早出现在环境部1986年组织法, 后来被1991 年的《资源管理法》确认为国家环境政策, 参见rma,supra note 4.and discussion infra part h.1.)由此可知, 设立环境部的思想与1987年联合国在布伦特委员会《我们共同的未来》报告中的可持续思想是一脉相承的。可持续思想亦被司法裁判人员适用于裁判过程,以此协调环境效益和经济效益。第三个行政机构是环境国会委员会(简称pce),也是依据《环境法案》成立的。实际上, 这是国会民间申诉调查委员会,负责对环境议题进行独立调查并将结果报告给国会。(注:原注①⑧,ringer,supra note 9,at 136.)

      1984年以后的环境行政还出现了两个处理争议的司法机构,一个是计划法庭,处理资源分配和资源利用的纠纷;另一个是怀特基法庭,负责处理毛利人的资源权益争议或提供这方面的咨询意见。当上述法庭对诉愿请求只作出处理意见时,这些建议不具有强制执行的约束力。

      总而言之,中央政府的环境行政重建取得了可喜的成绩,最重要的成果是把原先较小和较弱的环境委员会发展为多个行政机构,并佐之以责权明确的立法。但是,新的环境行政体系的主要不足在于保护部经费匮乏。环境部主要是一个平衡开发活动中自然资源的环境效益和经济效益的机构,保护部才是真正在中央政府中负责环境保护的支柱机构。保护部的经费从组建时起就不足。现任的中央政府对环境事务态度冷淡,近年来经费几遭削减,以目前的财政预算环境部难以发挥基本职能。例如,公园的保护虽迫不急待却经费不足,更不用说其他宏伟的工程,如保护濒危野生物种等。

      里昂德·伯顿 克里斯·库克林

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