新西兰水资源管理与环境政策改革(下)

2006-10-29 23:05:01    博士教育网  
  •   (三)重建地方政府及其环境行政

      地方政府的建制可以溯源到1852年宪法,依照该宪法设置了6 个省(后扩展为9个)。省制实行了20年后被废除,原因有二, 一是省政府规模太小不能很好地集中财政资源促进经济发展,二是省政府所辖甚广不能代表分布在农村的小群体居民们的利益,而众多的、散状居民群体分布正是当时新西兰典型的社会结构特征。

      1876年地方政府体系重新建立。省制废除后,新西兰模仿英国的地方政府体系建立了郡、市、城区为一体的地方政府。随之,又附设了一套行使特殊职能的政府组织,如防虫害委员会、港务委员会和电力委员会。通过不断的分解设立,地方政府的机构日益庞大。19世纪晚期,地方政府机构的总数为450个,到20世纪60年代早期已达到了1000多个,虽然几次尝试建立强有力的中层地方政府以使地方政府体制更合理,但都不成功。

      至1984年,地方政府体制出现了一些问题。无论精简机构的改革怎样努力,新西兰仍然存在着近700个地方政府机构。 宪法所赋予的权力牢牢掌握在中央政府的手中,地方政府几乎无权监督中央政府的权力。中央集权的一个后果是,政府的服务总是以如何行使好自己的职权为出发点而不是首先想到公众的利益,因此政府的服务流于形式,政府漠视民众的需求。中央集权还导致了国家高度介入经济,这已成为80年代新西兰改革的一个主要关注点。

      80年代行政改革开始以后,地方政府改革是一个重要的内容。此项改革与其说是改革,不如说是重新创设地方政府组织结构,因为它完全抛弃了原有的行政框架,而从重新制订地方版图的依据、重新划分地方行政版图开始,进行了全新的、彻底的地方行政的建设。

      1.关于地方行政版图的划分依据

      重建地方政府的区划版图的任务交给了地方政府委员会(localgovernment commission,简称lgc)。在划定地方疆界的过程中, 首先涉及的问题是依据什么来划分。地方委员会在确定了通过地方的空间整合来提高行政效率的改革思路后,结合新西兰的国情提出了地方行政区划依据:

      (1)有利于利益不同的群体的协调;

      (2)有利于提高公共服务传递的效能;

      (3)尽可能有利于人口普查;

      (4)尽可能接近地理上水流域的分布。

      2.关于地方行政区划

      在地方政府委员会还在研究行政区划改革的时候,资源管理的立法改革就已经在进行了,这两项改革的互行有助于资源管理行政的建设。根据地方委员会最后做出的行政疆界划分,新西兰设置14个区域辖区,即区域政府,区域辖区的区界直接与水流域界限吻合。地方委员会认为,水流域分布应当而且已经成为新西兰行政区划的基础,因为对自然资源(如水、土地、海洋、大气)所进行的管理,或者对自然资源所进行的其他支配活动,都必须结合自然分布的状况。

      与14个区域辖区同时建立的还有72个区地方政府组织,即市或区政府,它们是根据“不同利益群体”而作的划分。

      3.关于现行行政区划的评议

      首先,对现行区政府和区域政府的设置存在争议。在疆界确定后不久的一次民意测验认为,过大的区域辖区不大可能实现对不同利益群体实施行政管理,因而有人主张将现有的区域政府一分为三。

      其次,依据水流域界限来划分行政区域也存在异议。与地方委员会的意见相反的观点认为,此法既不符合不同群体利益,也不适应生态的现实状况。水流域界限划分法与环境生态管理最不协调的该属海岸带管理,因为海岸带界线模糊,管理的重点各异,相邻区域管辖权复杂;而新西兰又是一个岛国,此法没有兼顾这个地理特点。

      再次,行政区划中的群体利益问题一直是争论的焦点。追求行政区划的空间合理性与兼顾利益不同的居民群体的分布往往是格格不入的,故而还引发了广泛持久的疆界争吵。群体利益上一个典型的问题是新西兰政府与土著毛利人的关系。毛利人想借这次行政大改组恢复其在中世纪英国殖民统治中失去的权利。总之,虽然行政改组努力兼顾不同群体的利益,可无论从地方政府重组过程看还是从其结果看,在对不同群体利益重视的程度上并不均衡。

      即使存在上述对地方行政区划改建的批判性评议,但普遍地还是认为目前遵行的行政区划大致上还是与环境生态管理的需要相协调的。

      (四)《资源管理法》

      1.目的和原则

      《资源管理法》已经引起了国际社会的广泛关注,不仅因为它是一个几乎涵盖资源管理各个方面的总括性法案,而且它的立法目的立足于“可持续管理”。1984年立法改革初始,新西兰一共有100 多个环境和资源的法律法令。法律所设的重叠繁冗的管理使资源管理和利用的许可过程变得拖沓而费时。立法的缺陷,再加上已经展开的行政改组(尤其是行政改组中重要的资源管理决策权的转移),使得资源管理立法的改革呼之欲出。基本上说,资源管理立法也应当与地方政府改组同时进行和完成。

      与中央和地方政府的重建一样,追求经济效率和以市场为主导的思想贯穿了资源管理法改革的始终。最初,财政部倡导的自由市场路线占了上风,几乎每一步改革都要反映自由市场的精神。随着公众环境意识的增强和环境主义者积极的宣导,改革最终放弃了过分市场化的做法。

      《资源管理法》共分15章。第二章是争议最大的,规定了法案的立法目的和原则。第二章的重点是第五节,开宗明义宣布法案的立法目的是实现自然资源和物质性资源(注:物质性资源,physical resources,指供人类生产和生活之用的自然资源。)的可持续管理。这里可持续管理的定义是管理自然资源和物质性资源的使用、开发和保护,使其能维持人类社会、经济和文化的良好发展,满足人类健康和安全的需要,同时:

      (a)实现自然资源和物质性资源的永续利用, 使其能满足下一代的合理需要;

      (b)保持大气、水、土和生态系统作为生命支持体系的功能;

      (c)避免、 补救或减轻任何开发活动所引发的对环境的负面影响。(注:原注③⑨,rma,supra note 4. at .Ⅱ。15.)

      第二章的立法也认可了法定的“国家重要情事”,认可了《怀特基条约》-这是毛利人和英格兰皇室在1840年签署的基本法律文件。

      2.责任的转移

      rma 一个基本原则是有关资源利用的决策应取决于受这些决策影响最大的公众的意愿。地方一级的许可授权要重视区域的差异性,要给予公众按照自己独特的经济、社会、文化和环境状况计划资源管理的选择权限。(注:原注④②,cocklin  furuseth.supra note 7.,at 165.)立法规定了区域和区政府的管理职责和权限。区域政府负责水、土壤保护、海岸资源(不包括渔业)、地热资源、大气质量、自然灾害和有害物的管理。(注:原注④③,rma,supra note 4.art.Ⅳ。30. )区政府(市和城区政府)负责土地利用和噪声控制的管理

      实现法案目的的一项最重要的措施是制订区域政策公报(regiona-l policy statement,rps)。 区域政策公报是一个综合区域资源环境管理的文件,它旨在通过阐明区域环境管理的目的、政策和方法以达到区域自然资源和物质性资源的全面管理(注: 原注④⑤, rma, supranote 4.art.Ⅴ。59.),是可持续管理的立法原则在区域一级管理上的具体演绎。立法同样要求制订区域计划(注:原注④⑥,rma,supra note4 art.Ⅴ。59.), 借此区域政府明确各项资源管理的目标、政策和方法。

      区政府同样要求制订区计划。区计划必须阐明重要的资源管理的目标、政策和方法。区计划不得与区域政策公报或区域计划相违背。

      3.环境后果评价(assessment of effects)

      《资源管理法》立法的一个重要特征是它控制的对象是开发活动所造成的后果而不是开发利用活动本身。这也是有别于以前计划法的重要之处。后果(effect),根据第一章第三节,指的是:

      (1)任何正面的或负面的后果;

      (2)任何暂时的或持久的后果;

      (3)任何过去的或现在的或将来的后果;

      (4)任何可积累的后果,指长时间以后或混合以后在规模、 深度、频率上的后果;

      (5)任何可能性很大的潜在性后果;

      (6)任何可能性很小但潜在性很强的结果。

      所有根据《资源管理法》作出的许可、授权和命令必须通过后果评价。法案的附件四对后果评价的各个方面作了指导性规定,包括相关物,风景和观瞻效果,居住区的实际干扰,社会、经济和文化的影响等。后果评价还必须包括可替代方法和减少不良影响的方法。后果评价和环境影响评价虽有共同之处,不过后果评价是《资源管理法》的产物,与单项式的环境影响评价不同,它是全面性的评价。后果评价的过程充分体现了全面环境管理的特征,是资源管理立法改革的重要成果。

      4.水资源权的分配

      在这方面《资源管理法》的规定与传统水资源管理有着重大的不同。从殖民时期开始,新西兰适用了关于濒水权的英国普通法原则的大部分条款。按照普通法濒水权原则,濒水(流水)的土地的所有权者即使没有该濒水的所有权,也享有合理利用该濒水的权利。1967年《水土保护法》(water and soil conservation act,wsca)授权政府管理新西兰的流水,并制订了获得水权的许可制度(由地方水委员会管理),这实际上已经取代了传统的濒水权。

      《资源管理法》重申并继承了1967年的《水土保护法》的水管理制度,仍采取水资源利用许可制,但在具体做法上作了变动,如水资源利用的许可由区域、区政府作出。《资源管理法》对现行的水资源利用许可制订规定了三种形式不同的申请。申请者可向其所在辖区的区域或区政府提出以下的申请:(a)引水和适用水的许可;(b)向地表水排放物质;(c)任何影响海岸带的水质和承量的改变。(注: 原注⑤①,philip milne,the water regime:management of water under the resource management act 1991,in resource management wr8(s. condie ed.1991  supp.1994)。)管理机关可以作出许可、否决、有条件许可的决定,申请者按所申请的方式利用水资源。管理机关的行政决定可以起诉到新西兰计划法庭-一个专门为审理土地利用和资源管理案件而设立的法庭。

      14个区域政府依照1989年《地方政府法》成立时,以江河流域的河界为限取得各自的流水管辖权,同时还取得大多数的区域环境决策权。因此,大多数水资源的申请都是向区域政府提起的。区政府在审查水资源许可申请时,必须要确认该项申请与《资源管理法》所制订的区域政策公报或区域计划相一致。申请者必须交“环境后果评估书”,帮助区域政府决策,区域政府有权决定许可的有效期限;如果区域政府没有对许可期限作出具体规定,依据《资源管理法》条款,许可期限为5年。

      三 改革后的环境政策的实施:水资源管理之未决问题

      (一)地方主义和政府之间的关系

      从某些方面看,《资源管理法》的国家环境政策的改革建议性强过规范性。与一些美国环境卫生法(如《清洁大气法》、《清洁水法》)一样,《资源管理法》规定了国家环境基本政策(可持续资源管理),授权中央政府内阁各部(尤其是环境部和保护部)制订、发布《资源管理法》实施细则和条例,并委托区域政府和区政府日常行政执行权。

      新西兰和美国在实施法律上的最大的差别是,在新西兰颁布《资源管理法》的4年当中, 中央政府尚未发布统一的国家标准指导具体的资源管理。这就留给区域和区政府相当广的自由裁量权来判别具体的个案管理是否符合“可持续管理”。中央政府并不是没有权利制订国家标准,rma 规定环境部可以(不是必须)制订国家环境标准(注:rma, supra note 4. art.Ⅴ。43.)。但从目前《资源管理法》的实施情况来看,环境部似乎不希望在授权管理中取得主导权,当然在《资源管理法》明确规定应当有环境部采取国家级行动的资源管理中,环境部责无旁贷。例如,《资源管理法》有一条强制性规定,由环境部制订海岸政策公报。rma规定在“国家重要情事”方面(如保护湿地和濒水环境、 野生动植物带、保护毛利人的人文环境),区域和区政府享有管理权。

      因此,难怪有人质疑,《资源管理法》是不是只是一部“平衡法”,允许区域政府和区政府压制法案所追求的可持续目标,以使资源可持续管理不至于影响到经济的发展;换句话说,《资源管理法》设定了一个“绿色底线”,不达到这条底线(环境保护标准),区域政府和地方政府就不可以许可资源开发申请。1991—1995年间,中央政府对《资源管理法》赋予它们制订统一环境标准上的消极表现,似乎暗示着地方政府在贯彻落实《资源管理法》可持续管理与资源管理个案申请中时,享有很大的自主权。

      可是,1994年10月环境部长在一次公众讲话中支持《资源管理法》的“绿色底线”论,主张《资源管理法》实际上建立了一个含有变数的环境标准,它同样是各级政府在环境质量管理上和资源管理上必须遵守的标准。它还引用正好反映他的观点的较早时《资源管理法》的司法解释来证明他的主张,而闭口不提那些反对他的《资源管理法》司法解释。这是否表明在建立统一的国家标准以指导地方政府实施水资源管理方面中央政府正扮演着更独断的脚色?在这点上, 我们尚难定论, 但至1995年为止,已有迹象表明情况可能如此。

      (二)资源分配问题

      《资源管理法》关于具体的资源分配机制规定甚少。对此有一种解释认为这正是合理的法律弹性所在,允许资源管理机关探寻可替代的分配机制。环境部长就支持这种观点,他认为《资源管理法》不应在探求可替代性分配机制上给现行资源分配机制制造不正当的框框。

      《资源管理法》还是有一些条款是规定资源分配机制的。如水和大气的排污许可的转让,禁止向已有排污许可权的一方转让排污许可权。水排污许可的转让还有更严格的限制。

      早在1967年《水土保护法》颁布以来,水资源的分配就遵循着“先占先有”的原则。现在,根据《资源管理法》,这一原则在不损害资源的可持续性利用和不影响环境的条件下得到继承。“先占先有”原则是区域政府进行资源分配决策的基本原则。区域政府在实施这一原则时,可能碰到两个问题:

      其一,当资源利用的方式不符合有效利用的时候,此时区域政府必须制订资源利用的可替代的优先计划

      其二,因“先占先有”而产生的资源分配的时间差问题。如果资源使用者预先处理其使用权,在资源分配的前后两位使用者之间就有可能出现机会成本。当现行的资源利用许可到期以后,申请人又会就新的许可展开申请竞争。要不要允许现有使用者全部或部分得到再许可?如果前项许可的资源使用人已作了长期使用的计划性投资,而又得不到继续使用资源的许可,则还会出现如何补偿的问题。凡此种种难题,在未来的资源管理中,行政机关都将遭遇到。

      在新西兰资源管理法协会的1994年年会上,环境部长说,《资源管理法》的实施已被打上了保守主义的烙印。他具体分析了《资源管理法》中资源分配机制所体现出来的保守主义。他指出在保守思想指导下,目前资源管理方法与传统的没有什么不同,在可替代方法上的创新也鲜有进展。某种程度上,此番言谈至少说明资源分配上的保守倾向以及在环境生态科学不确定性影响下《资源管理法》法案本身保守的一面。

      但是,环境部长呼吁要继续资源分配可替代机制的追求,尤其是可交易的许可制。毫不奇怪,他对立足市场的分配机制表现出积极的态度,因为《资源管理法》本身就已责成环境部长具体负责考虑和调查经济手段的运用情况。

      《资源管理法》鼓励在水资源管理中采取可交易的排污许可。虽然环境部长在提到保守主义时把水许可交易所受到的限制(依照《资源管理法》水许可交易限定在同一流域进行)作例证,但从另一个角度看,《资源管理法》的关于水许可交易的条款实际上在水资源管理中引入了立足市场的资源分配机制;而它关于水许可交易只准许在同一流域的许可持有者之间进行的限制恰恰反映了可持续管理的原则。

      一些资源管理机关开始思考采用可交易许可制度。环境部长指出该项制度比起其他资源分配形式来有较高的成本效益上的优势。不管事实是否如此,理论和实践都表明可交易许可制度同样有执行上的难点,例如,市场竞争性-许可量大的使用者可能要维持其在市场上的主导地位,此外还有资源初始分配的其他问题-市场规则和平等理性之间平衡如何。不过,人们对此仍有疑惑,有效的市场机制能否同样有效地处理资源分配中的机会成本问题,特别是在将来会出现更多的持有许可量大小不等的资源使用者的条件下。

      目前,还没有一种资源分配机制表现出独特的优势。新西兰资源管理机关仍在努力探寻最佳的分配机制。某种程度上而言,《资源管理法》为此项探索提供了法律依据,同时它赋予地方政府的宽松的自治权,更为这一探索提供了法律前提。最后,应当强调的是,评估资源分配机制的效率必须以立法原则-实现自然资源和物质性资源的可持续管理为标准。

      四 结语

      如前所述,新西兰环境政策改革是一个既光明又曲折的过程。1991年的《资源管理法》实际上是把可持续原则提升为国家环境政策的立法,新西兰因此而在资源管理方面走在了第一世界国家的前列;在资源管理改革的同时,新西兰还进行了从福利社会主义向自由政治经济的转变。

      实践是检验政策创新成败的标准,新西兰环境政策改革还远没有完成。通过集中水资源管理和相关问题的讨论,我们已经看到,《资源管理法》所推广的环境政策改革在理论和实践上都还留存很多尚待中央政府去解决的问题,要完全解决这些问题还不能操之过急,但只有完善这些问题、全面实施环境政策改革,才能实现《资源管理法》设定的可持续管理目标。

      里昂德·伯顿 克里斯·库克林

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